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公民投票法修正公聽會：聚焦公投綁大選、頻率與選務革新

內政委員會會議日期：2024-11-18

LawTrace 法律歷程：再生能源發展條例、個人資料保護法、離島建設條例

立法院內政委員會舉辦「公民投票法」公聽會，針對賴士葆、羅智強、台灣民眾黨黨團等提出的修正草案進行討論。會議聚焦於公投是否應與大選合併舉行、公投辦理頻率、選務亂象解決方案及提升公民參與等核心議題。與會學者專家及政府機關代表就此提出正反意見，探討其對直接民權、選務效率及社會理性思辨的影響。

討論事項一

審查「公民投票法」修正草案 (含委員提案)

核心議題

本次公聽會主要檢討 2019 年修正的《公民投票法》規定，特別是將公民投票限制為每 2 年一次且與全國性選舉脫鉤辦理，探討此規定是否背離直接民權的意義，以及對民意即時反映的影響。
會議也討論了提升公投投票率的可行作法，以及如何解決公投與大選合併舉行可能造成的選務亂象，包括透過選務執行面的檢討與改善，以強化公民參與並確保公投結果的正當性。

相關爭議

公投是否應綁大選：支持者認為可提高投票率、節省成本，並讓候選人闡明立場；反對者則認為會模糊公投議題焦點，導致選務混亂，並可能淪為政黨動員工具，不利理性思辨。
公投辦理頻率：現行每 2 年一次的規定，被質疑無法即時反映迫切民意，且與憲法複決無此限制產生法理矛盾；中選會及內政部則認為固定頻率有助於理性思辨及選務籌備。
選務亂象解決方案：部分意見認為 2018 年亂象是中選會安排不周所致，應透過科技（如電子投票、不在籍投票）及選務流程改善解決，而非限制人民權利；中選會則認為「多案一票」設計在法律與實務上不可行，且會增加開票困難及監督問題。
公投拘束期間：有提案建議將公投結果的拘束期間從 2 年延長至 4 年，但有學者質疑這可能阻礙新民意推翻舊民意，且在科技快速發展下，過長的拘束期可能無法跟上時代變遷。
責任政治與執行期限：部分提案要求若公投案通過後 3 個月內機關首長未為必要處置即應辭職，遭質疑混淆法律與政治責任，且未考慮行政執行複雜性及獨立機關設置目的，恐有違憲疑慮。
多案一票選票設計：有提案建議將多個公投案印製於同一選票以簡化選務，但遭質疑可能增加選民投票行為困難（特別是高齡者）、閱讀障礙，並導致有效票認定困難，反而延長開票時間。
公投議題的性質：有學者指出人權保障、高度專業技術性及國家法/外交政策等議題不適合逕付公投，易加深社會衝突，應交由法律判斷或政府負責。

立法委員發言

許宇甄立法委員

主張公投應回復綁大選制度，因 2018 年綁大選投票率高達 55.8%，較 2021 年單獨舉行高出 14.7%，尤其對偏遠及離島地區影響顯著。
認為 2019 年修法將公投與大選分開且限 2 年一次，是民進黨因 2018 年公投結果不如預期而限制人民權利，旨在降低投票意願。
強調選務亂象應透過科技輔助（如不在籍投票）及選務改革解決，而非限制人民行使創制、複決權。
指出公投綁大選可節省成本與人力物力，且能減少頻繁選舉造成的社會對立與分裂，提高人民凝聚力。

翁曉玲立法委員

認為 2019 年公投法修正大幅限制人民創制、複決權，背離憲法保障精神，導致投票率降低且無法即時反映民意。
主張應回復公投綁大選制度，並廢除 2 年一次的限制，以提高民眾關注度及與政府對話的機會，符合「公投生活化」目標。
強調選務混亂應從技術面改革，例如解決不實連署、落實不在籍投票並運用科技，而非在人民權利上加諸限制。
指出公投應作為反映人民對公共政策看法的工具，政府應在充足民意基礎上施政，不應害怕監督力量。

相關人員回應

陳朝建副主任委員中央選舉委員會

支持現行公投與大選脫鉤辦理，認為有助於理性思辨、避免政黨夾帶影響政局，且符合國際主流（全球 91 個民主國家中 60 個將公投與大選分開）。
指出 2021 年「公投綁大選」公投案結果為不通過，應尊重多數民意。
認為提升投票率應從宣傳著手，而非藉由公投綁大選；選務機關已透過電視辯論、公報、網站專區等方式鼓勵投票。
強調中選會已實施多項選務革新，公投與大選分開辦理有助於政局穩定及民主鞏固。
反對「多案一票」的公投選票設計，認為在法律與實務上不可行，會導致選民無法履行投票權利，並增加有效票認定及開票監督的困難，反而延長開票時間。

董建宏政務次長內政部

支持公投與選舉分開辦理，認為有助於促進理性思辨，不致因選舉競爭而模糊公投議題焦點，以實現直接民權價值。
指出憲法修正案、領土變更案之複決與一般全國性公投，無論成案過程、辦理期程、通過門檻等規定本即各異，不宜相互援引為一致規範。
強調公民投票為多元民意表達管道之一，對於爭議議題亦可透過其他途徑廣泛徵詢意見，作為政府施政參考。
說明 2017 年修法已大幅降低公投提案、連署及通過門檻，有助提高民眾參與公投意願及機會。
認為民眾是否參與公投投票，關鍵在於公投議題本身是否受社會輿論關注，以及提案者是否妥善說明爭取支持。
指出 2018 年公投綁大選造成投票等候過久、邊投邊開等亂象，為利人民參與及選務機關規劃， 2019 年修法將全國性公投與大選分開辦理。

王禕梵助理教授國立成功大學政治學系

主張公民投票是代議制度的補充，應作為代議士窮盡努力後，處理最重要且難以決定的事務之最終手段。
引用「有限理性」理論，認為人民注意力和資訊處理能力有限，公投綁大選或題目過多會增加心理負擔，影響理性決策。
建議提升公投參與率應著重於議題的重要性及人民對議題的理解程度，而非將公投綁大選。
指出 2018 年公投綁大選造成的邊開票邊投票亂象，損害了制度信任性，對公共治理影響惡劣。

林佳和副教授國立政治大學法學院

認為公投雖重要且必要，但不應毫無節制凌駕間接民主，需有適當審議及憲法審查空間，批評 2019 年修法未認真討論此點。
指出公投是「非黑即白」，缺乏妥協折衝、保護少數的空間，且臺灣公投議題審議時間短、層次單薄，易受假訊息及商業宣傳影響。
主張公投綁大選弊大於利，應維持 2019 年修法脫鉤辦理，因 2018 年經驗顯示公投淪為選舉綁架工具，導致混亂。
建議若要採有條件脫鉤，應將審議與公告時間拉長至 6 個月以上，以確保充分審議，即便與大選合併也不會題目過多。
反對公投題目標的相同或互斥時以成案時間排序，建議應採抽籤決定以避免動員力量影響。
批評提案要求機關首長未執行公投結果即應辭職的設計，認為嚴重混淆法律與政治責任，應透過不信任投票或彈劾追究。

陳志華教授臺北大學公共行政暨政策學系

質疑現行公投與大選脫鉤辦理是否能達到「充分討論」，認為在兩黨對峙氣氛下難以實現理性思辨，且過去修憲公投的電視辯論收視率低。
認為公投綁大選有其道理，尤其相較於歐陸內閣制國家選舉頻率低，臺灣若公投與選舉分開，可能導致一年內多次投票，增加人民負擔。
指出創制性公投某種意義上具有選舉意涵，與選舉合併舉行並無衝突。
認同內政部意見，認為涉及國家主權、領土、定向發展的複決案應與一般性公投分開處理。

陳昱龍律師律師事務所

主張公投應與大選脫鉤處理，引述瑞士從聯邦議會決議到公投需 10 至 16 個月，連署到投票需 42 至 54 個月，德國地方公投也需至少 4 個月，強調充分思辨時間的重要性。
指出公投綁大選可能造成選務人員過勞，如印尼 2019 年大選有 270 名選務人員過勞死， 2024 年仍有 71 人，呼籲選務負擔應考量。
提及 2018 年公投亂象部分歸因於中選會準備不足及預算撥款不及，縮短公投舉辦時間會影響程序正當性。
認為公投綁大選在激烈政黨競爭下，會使候選人以簡單的是非題表態，規避代議民主的專業政治責任，導致精緻討論不足。
反對將責任政治納入公投法，要求機關首長未執行公投案即辭職，認為這混淆法律與責任政治，且可能破壞獨立機關設置目的，有違憲疑慮。
反對將公投拘束時間從 2 年延長至 4 年，認為會產生新舊民意衝突、法律不確定性，且拘束國會委員意見。

傅馨儀律師平鑫國際法律事務所

強調政府職責在於人民福利與幸福，人民主權應彰顯，決策權應交由人民。
回顧雅典民主起源，指出直接民主在 2500 年前已有提案公投與表決法律，奠定基礎。
主張並非所有議題都適合逕付公投，例如少數族群、人權保障（如死刑存廢、性平議題）、高度專業技術性及國家法/外交政策，這些應交由法律或政府判斷。
認為公投每 2 年一次的規定並未侵害直接民主，細節性、程序性事項交付法律行使沒有問題，且固定時間舉辦公投符合外國經驗（如瑞士）。
強調強化公民參與應著重教育、資訊充分及避免議題對立，相信臺灣人民智慧，應給予更多理性思辨機會。
質疑公投綁大選若僅為節省成本，可能與彰顯人民意志、落實直接民主的目標相矛盾，且若綁定四年一次的大選，反而減少公投頻率，限縮人民主權。

蘇子喬教授東吳大學政治系

認為公投綁大選會「掏空」現行公投法 25% 的通過門檻，因大選投票率通常超過 50%，將使公投通過與否僅取決於同意與不同意票的多寡。
主張公投綁大選可能使公投淪為政黨或政治人物的動員工具，模糊議題焦點，與公投精確反映民意的目的衝突。
引用瑞士（全國公投約 50 個月）及德國（地方公投約 20-30 個月）的長審議期為例，支持臺灣目前每 2 年一次的公投設計，認為有助於公民充分審議思辯，並非違反國際主流。
建議提升公投參與度應實施「不在籍投票」而非公投綁大選，認為不在籍投票能有效提高公民參與。
承認過去公投制度演變充滿政治算計，但認為現行公投與大選分開舉辦的制度具有可行性與合宜性，確保每年都有投票機會。

吳瑟致助理教授台北海洋科技大學通識教育中心

質疑本次公投法修正案的邏輯性、修法必要性及民意基礎，指出過去已有公投案決定公投不綁大選。
認為「多案一票」設計有兩大問題：選民投票行為改變可能導致錯誤或閱讀障礙（尤其對高齡選民），且選務工作可能因矛盾情況增加質疑，並未證明能解決選務困擾。
批評要求行政機關 3 個月內提出處理辦法否則首長辭職的設計，認為不合理，可能導致法律體系混亂、掛一漏萬，且用時間規範不等於責任政治。
指出公投綁大選若在 1 至 6 個月內投票，討論時間不足，無法達成公民充分討論的公投目的。
認為公投綁大選提升投票率僅是技巧性操作，無助於公民意志或直接民權的實踐。
建議應有更多研析與調查（如公投與大選關係、不同案相互影響）再進行修法，否則目前提案不適宜且無迫切性。

仉桂美兼任副教授開南大學法律學系

強調主權在民原則，認為過度簡化公投、限縮人民行使基本權（如 2 年一次、固定時段）是本末倒置，違反基本原理。
指出《公民投票法》有法案創複與重大政策公投，後者因具體性不足，即使通過也難執行，問題不在技術（如邊投邊開），而是缺乏具體運作與可行性規定。
質疑憲法複決與一般公投的差異，認為法律不能違背憲法，限縮基本權必須有重大且明確的理由，批評 2019 年修法理由「為理性討論的時間性」過於草率。
建議政府應改善資訊傳遞管道，提供事前雙向溝通的電子平台，確保人民有充分資訊進行理性思辨，以提升投票率及表意空間。
批評 2019 年修法是執政黨不思行政技術突破，卻任意剝奪人民基本權的限制，對邊開邊投的缺失未做根本改善。

吳威志教授雲林科技大學科技法律研究所

認為臺灣公投除修憲案外，幾乎為諮詢性公投，在國民主權實踐上存在問題，且現行制度有將司法及行政凌駕於國民主權之嫌。
主張公投法中的技術性立法問題應由國會依時代需要決定，公投作為民意調查，其兩年一次的限制過久，無法反映急迫性重大政策。
指出憲法增修條文對憲法修正案複決僅規定公告半年後 3 個月內投票，並無限制提出時間，公投對事不應有此限制。
建議可採電子投票，世界上已有 30 多國實施，引薦直接記錄電子投票機（DRE）技術可提高效率並避免作弊。
認為 2018 年公投亂象是選務工作未掌握流程、事前演練不足所致，技術問題可解決，例如公投開票時間可延長，正確性更重要。
援引民調指 66% 民眾支持公投綁大選，認為綁大選不會模糊焦點，反而讓候選人有機會闡明立場，選民能選出更對的人。
主張「多案一票」是導正選舉行為，符合過去選舉習慣，可加以尊重，且應由中選會積極運用科技克服選務技術問題，而非固守傳統方式。

陳柏良助理教授國立政治大學法律系與創新國際學院

強調公民投票應平衡國民主權與少數群體權利，需思考如何建立更好的審議式民主空間及審議期間設計。
建議若採「多案一票」，應考慮高齡化社會選民的投票困難（如字體放大、提供老花眼鏡），並先進行實證測試。
認為公投綁大選的關鍵已非必要性，而是如何提升投票率及確保有意義的審議期間，因現行公投通過門檻已降至有效同意票達總額 1/4。
建議中選會公投審議委員會應兼顧審查委員的代表性與多元性，並考慮導入事前的合憲性審查或公告異議期間，保障少數權利。
主張立法原則創制與重大公共政策形成應有不同設計，針對行政機關怠惰不作為，應建立第三方仲裁機制判斷有無具體回應。
建議公投結果拘束期間應維持 2 年而非 4 年，以因應科技發展、兩岸關係及國際局勢快速變遷，避免新民意無法推翻舊民意。

李鎨澂兼任講師東吳大學法律學系

主張公投與選舉即使切開，人的屬性仍會影響結果，因此與其刻意切開，不如承認公投、選舉合併舉行以節省勞費。
引用法國地方公投數據，指出其因嚴格切開與選舉，導致投票率低落（多數未達 50% 無效），造成資源浪費。
提及法國國會解散選舉費用高昂，凸顯單獨舉辦選舉的財政負擔。
認為美國、瑞士等國證實公投可與選舉一同進行並提高投票率，且法律上並無明確規定公投與大選必須切開。
建議可延長投開票時間（如法國大都市延長至晚上 8 點）來解決選務困難，而非全國一刀切至下午 4 點。
指出美國許多州將公投與總統、州長等選舉綁在一起，且人權議題（如墮胎權）亦可透過公投決定並寫入州憲。

張其祿特聘教授國立中山大學政治經濟學系

支持公投與大選合併舉辦，認為可節省成本並提高投票率，且選務困難並非阻擋直接民權的好理由。
指出臺灣在不在籍投票、eID 等科技應用上落後，連愛沙尼亞的設備都從臺灣進口，質疑中選會選務精進的行政怠惰。
認為 2018 年公投亂象已有經驗可供檢討改進，且九合一選舉也合併舉行，人與事的選舉皆為民權展現，不應刻意分開。
主張若技術面選務問題能克服，且公投案多時能採「多案一票」設計，則無理由阻擋直接民權，並可節省成本。
批評中選會只會傳統選票選舉方式，未能運用科技部、數位部資源進行電子投票或通訊投票等選務革新，應積極作為。

相關後續

所有出列席人員的發言與提供的書面資料將刊登公報。
立法院將另外製作公聽會報告，送交本院全體委員及所有出列席人員參考。

原始資料

公報: 1139901
卷／期／冊: 113／99／1
發布日期: 2024-12-06
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